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丁学良的博客

香港科技大学教授

 
 
 

日志

 
 

丁学良:将特权摆明处建立可执行的反贪制度  

2009-03-21 17:17:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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丁学良:将特权摆明处建立可执行的反贪制度

作者:丁学良

在通俗的理解中,特权和腐败总是连在一起。这种认识既不够准确,更不够深入。从观念上区分开两者,至少有两个重要意义。一是有助于比较客观地对比改革前后,更有历史感地看待迄今三十多年的得失。我耳闻目睹的最流行说法之一是:改革开放以前,即使其他方面很差,至少有一点比现在好多了,那个时代没有腐败,现在则腐败得不得了。真是这样吗?

从社会科学比较研究的角度区分特权与腐败,其更重要的意义,是有助于在反腐败的制度设计上,找到一些更有效的办法。

特权不公平,但更易于控制

讲反腐不能太哲学化,要有技术上的可操作性。“特权”英文是privilege,指正式的,要么是公开的、要么是有据可查的特殊利益或权力,以法律、政策或其他形式正式规定下来的。这种利益或权力是由特定的对象(个人或团体)所享有,其他的个人或团体无此待遇。

腐败则是指违反法律或政策等正式规定,而获得额外的利益或权力的行为。它们肯定是不合法的,乃至是犯罪性质的。

举两个例子。针对公务员的反贪,香港是亚洲做得最有效的地方之一。从1993年春到现在,我在香港断断续续工作了三个阶段。在英国殖民统治时期,香港有一个清楚的界线:公务员及公立大学教员中,有一种人享受特权,他们在雇佣条例上被界定为“海外雇员”,指以英国人为主的白人,延伸到所有的非中国人。在该条例上被界定为“本地雇员”的,主要指香港人,延伸到海外留学后来港的大陆人、台湾人,哪怕他们此前从未涉足过香港。海外雇员在住房、子女教育、年度探亲假等方面,享有比“本地雇员”高很多的待遇。比如住房,“本地雇员”要升到非常资深的级别,才配享有海外雇员起点级别的待遇,相差7到9个台阶。香港住房之贵全球罕见,仅此一项,就使白人享有工资之外的巨额津贴。孩子的教育津贴,也是如此。海外雇员的孩子们到西方上学能拿补贴,中国人就不配。他们每年可领一笔钱回西方老家探亲访友或度假,中国人也不配。简言之,同工不同酬,福利差别巨大,基本上是以种族来划分界线。直到目前,这套制度还有部分延续。

港英殖民主义特权制度对大陆人最歧视,他们虽然被界定为“本地雇员”,但在居住权、就业、家人来港、赡养亲属费减税等方面,又不能享受与本地人一样的待遇。说到底,这套制度原是为维护统治阶层的利益而设计。那些规定,本身就写在纸面上,清清楚楚,是正式的特权。该特权制度起因于外来民族征服和统治了本土民族,这在伦理意义上是不可接受的(unjustifiable)。但在英国的法律传统下,这种巨大的差别不是腐败,属于特权。如果不符合这些特权规定,即便你有官位,想钻空子,也要受到处罚。

新加坡是把“特权有别于腐败”的制度设计用到极端的例子。

Forbes等报刊的资料显示,2008年初,新加坡总理的年薪相当于205万美元(金融危机后有相应缩减)。是最大的好几个发达国家的政府首脑或国家元首的工资总和!美国总统40万美元;英国首相37.5万美元;德国31.8万;法国34.6万;日本24.85万;它们五大国全加起来才160万美元左右。无论按人口算,还是按GDP总量算,无论从绝对数字,还是相对比较来看,新加坡总理的薪资都是天文数字。部长的薪水也高得不得了,是总理的55%到60%,比其他大国的首脑高多了。这种天文数额的政府高官工资就是特权。但是,新加坡的界限很清楚,除了这份薪水之外,无论是谁给了礼物或其他东西,都要申报,超过限额要上交,否则会受到反贪法规的处置。

这两个例子告诉我们,在一个非理想的、实际的世界里,用明文规定的特权来换取官员的“守规矩”,是控制腐败的一个比较有效的制度设计。控制特权比控制腐败在技术上更容易一些,因为后者漫无边际。而若是在一个理想的世界里,既无特权也无腐败;遗憾的是那离我们还太遥远。

改革开放前的腐败与特权

说改革开放前没有腐败的人,年纪大是健忘,若年纪轻则是没做研究或接触不到事实资料。比如“文革”中,西方的电影与文艺作品、中国的经典、从苏联过来的“修正主义文学作品”,统统都给批倒了。如果看国外的书,不但受批判,还可能被关到牛棚里去。但是江青和跟她在一起的人,就可以动用非常宝贵的外汇,进口好莱坞、香港的片子来享受,所谓“资产阶级趣味的电影”,按当时的规定就是“黄色电影”(当然按现在标准未必是)。这种行为就是腐败,而非特权。因为那时并没有正式的法律或文件规定说,全国人民不能享有,江青等人可以享有。

从1949年到1976年,最高层的领导人,其专列经过的路线上,原计划好的列车运行都要让路,引起全国非常麻烦的调整。但这是符合正式规定的特权,到级别就享有那个权力。话说回来,如果高干的亲戚出去玩也坐专列,那就是腐败,因为这超出了明文规定。

为什么今天许多人觉得改革开放以前没有腐败?原因有二:一是以前的特权较多,但比较严格地执行。当时中国太穷了,在食品供应、看病、坐车等方面都是根据级别来确定待遇的。二是当时信息不通畅,不像现在有互联网、手机,普通人也不知道有哪些特权。这从另一方面说明,清楚界定的特权比漫无边际的腐败,较易控制。

过渡阶段:有分寸承认特权,彻底清除腐败

中国是转型社会,又是快速发展的国家,每天都出现新现象,法制严重滞后,这是腐败蔓延的基本原因之一。要克服这种现象,不能太理想主义。从渐进改革的思路来看,我主张,有分寸地把特权作明文规定,把它们公布于众。划分界限清楚之后,对腐败进行严厉惩罚,才能逐步缩减腐败的领域。如果能做到这点,反倒是法制进步的表现,因为至少有个界限清楚的规则。如果连这都达不到,反腐就很难,因为腐败没有边界。当然,需要严格的监督,自上而下、自下而上、媒体与民众、有效的司法,多管齐下。

不要误解,以为我鼓吹在现代社会里加大特权。一个社会里的特权不能太多太悬殊,否则,即便是用文字固定下来,即便在技术的意义上来讲不是腐败,它也违反现代政治文明。当年英国在香港实行的制度,从根上讲,是建立在种族不平等的基础上,是殖民主义,到现在还没有完全改掉。新加坡人对政府官员的天文数字工资也是很有意见的,虽然言论控制得很厉害,一有空隙就会愤怒发泄。

我试图说明的要点,是不要以太理想主义和道德主义的态度和标准来制定廉政的规章,那样缺乏实际的意义,因为极难执行和维持下来。要有明达的政治智慧,不要指望有权的人没有一点私利。个别人能达到这境界,绝大部分人做不到。在反贪方面,英国传统(香港和新加坡均是)把法律用得极其聪明,在明文给足了待遇以后,对用纳税人钱运转的一切公营部门,监管得详细而严格。在香港,极少允许用公款招待客人,即便批准了请客吃饭,连喝啤酒都不准报销。

(作者系香港科技大学教授)

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